美国战略传播体系国家安全协同机制研究

纪忠慧

本文刊发于《现代传播—中国传媒大学学报》，2023年第2期，第46-57页。

【摘要】战略传播体系是外交、安全和传播三大要素聚合反应的复杂巨系统和复合有机整体，国家安全协同机制是其底层逻辑，具有基础性和决定性意义，需要从领导体制、结构方式、实践策略等诸多领域加以深入研究。协同是分工协作、配合协调的高级形态，本质上是整体大于要素之和，强调系统所具有的自组织能力。“9•11”事件后，在美国务院主管的公共外交受到重视和加强的背景下，美军方和情报机构大力推动战略传播与国家安全的关系构建，使之成为小布什政府的重要议程。奥巴马政府时期，公共外交被正式纳入国家战略传播框架，成为战略传播体系的有机组成部分。从世界范围来看，美国政府不仅较早确立了战略传播体系的国家安全委员会领导体制，而且始终以维护美国的全球霸权和美式价值观等广泛意义上的国家安全利益为宗旨，成为国家安全战略的重要支撑系统。作为系统化全球攻略的组成部分，美国战略传播体系在结构方式上以言行同步、精心设计和非动力作业为主轴，形成了三足鼎立、相互借力的态势。在实践策略上，美国战略传播体系发挥全政府与全社会的自组织效应，坚持以攻为守、先发制人，与美国维护国家安全的全面性、进攻性和排他性等特征完全一致。

【关键词】战略传播 国家安全 公共外交 安全话语

【作者简介】纪忠慧，国际关系学院文化与传播系主任、教授，战略传播研究中心主任（北京 邮编：100091）

随着世界百年未有之大变局的加速演变，战略传播体系对于维护国家安全利益的作用愈发凸显。从世界范围来看，美国战略传播体系不仅建立时间早，而且运作高效，其主要特征是公共外交、信息运作、对外援助、国际媒体以及情报机构等重要领域的跨体系协作与跨部门联动，成为美国国家安全战略的保障工具。系统梳理美国战略传播体系的发展路径，尤其是作为底层运作逻辑的国家安全协同机制，不能不成为当前战略传播研究的重要视角。

一、战略传播与国家安全的关系建构

战略传播（Strategic Communication）的概念源于美国企业界，是指为实现组织利益最大化而进行的整合推广与营销。“9·11”事件暴露出，冷战结束后美国对外政策、情报信息和对外传播之间缺乏国家安全协同机制，政策界对政府机构跨部门协同联动的呼声日益高涨。这一时期，美国务院主管的公共外交得到政界和学术界的重视，但也引来诸多批评、反思和争议。在这一背景下，美国国防部借用“战略传播”概念，试图推动军方、情报部门及其他传播机构的整合与联动，扭转在世界各地蔓延的“反美潮流”，强化对伊斯兰世界的影响并在全球增强美国的软实力。

美国军方的推动与小布什政府的早期探索

从现有资料来看，在“9·11”事件后第一时间使用“战略传播”术语的美国官方机构是国防部国防科学委员会。在《关于信息传播与管理的研究报告》中，国防科学委员会建议美国领导人整合公共外交、公共事务及国防军事等多种资源，将战略传播放在优先地位，强调“精准的战略传播可以起到议程设置作用，为推动政治、经济和军事目标的实现创造环境。”与此同时，小布什政府在遭遇本土重大伤亡的震惊与错愕之后，立即着手从“认知作战”的可信度和行动自由的层面上，强化政府内部与战略传播有关的三种能力，即“信息作战和心理作战”（IO和PSYOPS）；“公共事务”（PA）；以及“国防对公共外交的支持”。

2002年9月，在“9·11”事件一周年之际，美国国家安全委员会（NSC）宣布成立“战略传播政策协调委员会”（Strategic Communication Policy Coordinating Committee），由国家安全委员会和国务院共同召集，负责规划并推动整个政府的战略传播能力建设，其首要目标是“跨机构协调并与白宫合作，确保所有机构共同努力”。稍后，“战略传播政策协调委员会”授权成立“跨部门战略传播混合小组”（Interagency Strategic Communications Fusion Team），每周定期召集会议，来自国务院、国际开发署、国防部和情报机构等部门的代表们共同分享信息和传播资源，提高战略传播的合作能力，以“促进其他国家对美国战略目标的认同”。最终，“混合小组”就国家传播战略问题起草了一项内部研究报告，认为“转变美国政府的传播工作对于保护国家安全利益至关重要，必须与传统外交、国防、情报、执法和国土安全的有力承诺相匹配。”

然而，随着商业、公共关系等跨学科研究报告的增多，“战略传播”一词变得越来越流行，它不仅成了“总括术语”，而且其涵义及适配语境出现了“不和谐”，甚至不同用法还导致了“严重混乱”。这一时期，小布什政府在战略传播领导体制和运行机制方面也出现了摇摆更迭，国家安全委员战略传播政策协调委员会于2003年3月解散。这一变化缘于2003年1月白宫设立全球传播办公室（office of global communication），改由总统通过全球传播副助理进行领导，以促进和协调白宫及各个机构与外国受众的战略沟通努力，其使命是“向总统及行政办公室和行政部门负责人提出建议，使美国政府利用最有效的手段确保信息的一致性，促进美国在海外的利益，防止误解，建立美国盟友伙伴间的相互支持，并向国际受众提供信息”。

不过，白宫全球传播办公室始终没有制定国家传播战略。2004年7月，白宫成立“穆斯林世界外联政策协调委员会”（Muslim World Outreach Policy Coordinating Committee），仍由国家安全委员会和负责公共外交和公共事务的副国务卿共同主持，以接续2003年3月撤销的国家安全委员会战略传播政策协调委员会，其主要任务是应对政府战略传播所面临的最紧迫挑战，制定面向阿拉伯穆斯林的战略传播规划，广泛征集美国驻阿拉伯国家使馆官员的意见，“争取伊斯兰温和教派的政治支持和反恐”。

尽管小布什政府在吸引和影响外国公众方面做了很多努力，但战略传播目标、方法及国家安全协同机制却并未理顺。白宫全球传播办公室作为单纯的协调机构，既缺乏战略制定能力，也不具有决策职能，因而在实践中的效果并不理想，不得不在2005年3月撤销。与此同时，这一时期小布什政府以反恐为名先后在阿富汗和伊拉克发动战争，所带来的负面影响使“反美主义”仍然在中东国家乃至世界各地蔓延和深化。

战略传播纳入国家安全范畴的政治过程

政策的选择和制订是多方参与者和多种力量相互博弈的政治过程。小布什政府时期，政界内部对国家主导的“战略传播”到底是“安全”问题还是“外交”问题存在争议，因此不能不导致机构设置上的频繁更迭。对此，美国军方多次召集专题会议，来自国家安全委员会、白宫全球传播办公室、国务院、国防部、情报机构、广播理事会和私营部门的代表多次在国防科学委员会工作组会议上碰头，进行一系列高度互动的政策辩论。最终，国防部国防科学委员会于2004年9月发布首份《战略传播报告》，把战略传播描述为“政府运用多种工具，在人们和组织机构间开展国际对话，理解全球的态度和文化，为决策者、外交官和指挥官就公共舆论提供咨询对策，并且通过传播策略影响态度行为。”该报告对美国战略传播目的、原则、体系和措施提出全面建议，强调指出：“战略传播是美国国家安全的重要组成部分。它正处于危机之中，必须做出有力转变，以与美国外交、国防、情报、执法和国土安全方面的承诺与目标相匹配。”

该报告选择在“9·11”事件3周年之际发布，其象征意味不言自明。对此，作为国会下属机构的政府问责局（GAO）自然不会错过。从2004年5月至2005年2月，政府问责局审查了关键文件和报告，会见相关政府机构及机构间协调实体的官员和私营部门代表，得出的基本结论是，过去几年美国在应对日益增长的针对美国的负面情绪方面总体上没有取得成功。最终，美国政府问责局（GAO）于2005年4月向国会及政府有关机构提交报告，指出美国政府“旨在广泛促进美国所有战略传播工作的协调，尚未得到充分实施”。报告认为，国家传播战略的缺乏使信息传输的一致性受到阻碍，也无从实现双方互惠互利，而且增加了沟通失误的风险，降低了政府部门实施战略传播的整体效率。只有总统参与指导形成统一的战略传播构想，并获得内阁及国会议员的支持，才能带来关键性的转变。

对美国军方来说，国会下属机构的质疑与批评既是压力，也是做大做强的动力和机遇。2006年2月，美国国防部发布《四年防务评估报告》，强调美国正在进行一场漫长的战争，国防部将与其他政府机构、盟友和伙伴的合作列为“当务之急”，未来几年将以“路线图”的形式，对战略传播、情报、非常规战争、建立伙伴关系能力和政府改革与治理5个方面进行“不间断评估和定期更新”。同年9月，美国国防部在前一份报告的基础上，发布《四年防务评估战略传播执行路线图》，对支持战略传播能力提升的成本做出初步估计，同时为实施四年防务审查（QDR）的战略传播方向提供指导。报告认为，有效的战略传播依赖于美国政府所有部门和机构共同承担责任；美国政府应在所有层级上建立信息与行动的协同机制，维护信誉和信任。为此，报告确立了国防部实施有效战略传播的三项机制：将国防部的工作流程制度化，使战略传播原则能够被纳入战略发展、政策制定、规划和执行的全过程；定义角色、责任和关系，并制定战略传播原则及其主要支持能力；为军事部门和作战司令部提供适当资源，落实战略传播的支持能力，包括组织、培训和装备。此外，在如何定义战略传播的内涵方面，该报告强调：为理解并接触关键受众，美国政府的工作流程和有组织活动应与其他国家力量要素同步展开，“通过协调一致的信息、主题、计划、方案和行动，创造、加强或保持有利于推进国家利益和目标的条件”。

根据《四年防务评估战略传播执行路线图》的规划设计，国防部成立战略传播协调小组（Strategic Communication Integration Group），由分管政策的副部长、公共事务助理部长和负责战略传播的参谋长联席会议主席共同领导，对“具有‘重大’传播影响的问题提出建议，整合战略传播建议，并为战斗指挥官在其战争计划中提供指导”。这期间，值得注意的是，2006年4月，美国国家安全委员会设立战略传播与公共外交政策协调委员会（PPC），由负责公共外交和公共事务副国务卿领导，负责战略传播与全球拓展的副国家安全事务助理提供支持。2007年6月，国家安全委员会战略传播与公共外交政策协调委员会发布《美国国家战略之公共外交与战略传播》，强调应始终致力于支持美国的基本价值观和国家安全目标，并在机构设置和协调机制上做出安排：总部设在国务院的反恐传播中心，其核心任务是制定信息和战略，使恐怖分子及其意识形态名声扫地；跨部门危机沟通小组，在重大突发新闻可能对打击暴力极端主义的努力产生影响时，国家安全委员会将立即发起跨机构电话会议，协调各方核心观点；监测执行机构，由政策协调委员会（PCC）定期召开会议，审查传播战略的实施进展情况。

在小布什政府任期的最后阶段，参议员萨姆•布朗向国会提交议案，要求政府建立国家战略传播中心，协助总统制定和实施国家战略传播政策，跨部门协调美国政府及境内外机构的战略传播项目和行动，“优先支持具有外交政策使命和国家安全目标的具体任务”。美国参议院第110届大会第2次会议审读《战略传播法案》，该法案全面规划了国家战略传播中心的使命任务，机构岗位设置及领导运行方式。次年，众议院也就组建国家战略传播中心的协作机制议题进行审议。虽然上述议案在参众两院最终均未获得通过，但《2009财年邓肯·亨特国防授权法案》第1055节回应了上述议案的核心诉求，要求白宫向国会提交“联邦政府战略传播和公共外交活动的报告”。总体上看，小布什政府时期的战略传播以白宫、国家安全委员会、国务院和国防部为主要支点，但领导权的竞争、互动与合作还存在很多不确定性，尚未形成连贯一致、结构稳定的协作体系与协同机制。但各方普遍认识到，“公共外交和战略传播是支持美国的价值观和国家安全战略目标的重要手段”。

二、美国战略传播体系的国家安全委员会模式

以“改革愿景”而赢得大选的奥巴马总统上任后，改变了小布什政府时期将国家安全委员会与国土安全委员会并列分立的做法，从组织上将后者并入前者，共同组成新的“国家安全委员会幕僚”（National Security Council Staff），同时在新的国家安全委员会机制下设立“全球接触理事会”（Global Engagement Directorate），以“促进外交、传播、国际开发与援助以及国内参与和国外拓展的整合，共同推进综合接触政策，追求和实现包括国土安全在内的一系列国家安全目标。”这一时期，白宫、国务院和国防部都认识到，有必要改进和提升战略传播的布局与能力，但均不赞成另外成立一个独立的政府机构，而倾向于保留国家安全委员会“继续作为非正式信息共享与协作的召集机构，并为加强机构间的彼此合作而采取行动”。

《国家战略传播框架》凸显国家安全特色

根据《邓肯•亨特2009财政年度国防授权法》的要求，奥巴马政府在发布《国家安全战略报告》前向国会提交了由时任副总统乔治•拜登主持起草的《国家战略传播框架》，全面阐述了战略传播体系的性质、任务、目标及协同行动的原则与实现路径。报告明确了美国战略传播体系是由总统通过国家安全委员会领导的跨部门协作体系和联动机制，责任主体包括国务院、国防部、广播理事会、国际开发署、情报机构、国家反恐中心以及特定专业主题所需要的其他部门。报告指出，“针对目标公众开展精心设计的传播和接触，是美国政府实现其国家安全目标的重要能力之一”，美国战略传播的优先事项“与总体国家安全优先事项相同”。

《国家战略传播框架》的大部分篇幅用来概述各责任主体的角色与职责，对战略传播体系的领导体制和运行机制进行了详细规划。国家安全委员会作为战略传播体系的领导机关，由总统指定一名副国家安全顾问负责战略传播的总协调，统筹国务院、国防部、国际开发署和国家情报联合体等所有机构间的协同运作。国安委下属机构全球接触董事会（NSS/GE）的高级主任（SDGE），是负责战略传播的国家安全副顾问的首席代表。他们共同负责确保（a）国家安全委员会和国土安全委员会在决策过程中考虑行动的信息价值和传播影响，（b）促进战略传播机制已在国家安全委员会内全部到位，（c）跨机构的类似机制得到发展。国家安全战略传播副顾问和全球接触高级主任还负责指导和协调机构间的深思熟虑的传播与接触努力，并通过全球接触董事会和由其主持的机构间战略传播政策委员会（IPCs）履行这一职责。

很显然，国家安全委员会在战略传播体系的跨机构协调、统筹规划和战略制定方面居于核心位置。报告指出，跨部门的传播机构一直在试行一种直观的国家级优先事项规划程序，试图在各部门和机构的个别程序之间架起桥梁，并允许传统和非传统合作伙伴自愿发挥各自的能力，以影响共同目标。这一过程将用于传播和接触的规划中，以符合战略政策的优先事项。国家安全委员会领导下的跨部门政策委员会（Interagency Policy Committees）是联邦政府战略传播协调机构，负责协调美国政府多个机构制定和实施国家安全政策，提供政策分析，供国安系统更多高级委员会审议，并确保及时响应总统的决策；同时，跨部门政策委员会也是与战略传播问题相关的国家安全政策跨机构审议与协调的主要平台，并可以根据需要形成分支机构。“（自）2009年11月，一个涉及传播和接触计划的跨部门流程已经成型并获得跨部门政策委员会批准。这一流程允许跨部门制定战略，来处理当前和新兴领域的国家安全事项。”家安全（national security）在奥巴马政府首份《国家战略传播框架》正文中出现12次，是紧随战略传播（strategic communication）之后的第二高频词汇和主题词。报告强调，美国战略传播体系应全力支持以下三个政策目标：使外国受众认识到与美国存在共同利益的领域；使外国受众相信美国在全球事务中发挥建设性作用；使外国受众将美国视为努力应对全球性复杂挑战的值得尊重的伙伴。报告指出，针对外国受众的传播和接触，应强调相互尊重和共同利益，专注于传播和接触的战略性和长期性。只要有可能，就应从积极方面表达愿景，明确美国支持什么，而不只是被动反应或战术应对。报告认为，需要从战略高度进行长远谋划，通过信息、情报、调查和分析，更好地开展协调与整合，与关键利益相关者联系、倾听并建立长期关系。国家情报总监办公室（ODNI）作为情报界（IC）的领导者，负责协调各情报机构对外国舆论、传播模式和机制的研究和分析，并根据需要对暴力极端主义的传播规律与特点进行追踪研判。

奥巴马政府首份《国家战略传播框架》确立了战略传播作为国家安全战略支撑系统的价值使命，为稍后于2010年5月发布的奥巴马政府首份《国家安全报告》（NSS）奠定了基调。相较于往年“NSS”报告，“NSS2010”将战略传播与国防、外交、经济、发展、国土安全、情报、美国人民及私营机构并列为八种国家实力之一，指出：“有效的战略传播对于维护美国的全球合法性及支持美国的政策目标至关重要……必须与世界各地的民众而不仅仅是精英进行更有效的沟通与交往，以便更好地理解其态度、观点、不满和关切……必须使用包括新型媒体在内的广泛方式与外国公众进行沟通。”两份报告的内在逻辑统一于奥巴马政府对国家安全内涵的拓展及维护国家安全能力的认识，突出表现在“NSS2010”所清晰界定的涉及美国国家安全的“四大核心国家利益”，即（a）美国及其国民、美国的盟国及伙伴国的安全，特别是防范核恐怖袭击的能力；（b）持续创新、不断成长的美国经济；（c）在美国国内及全球对“普世价值”的尊重；（d）由美国推进的国际秩序。可以说，两份报告共同塑造了一个最有价值的结论——战略传播不仅与国家权力的其它要素一样，以有效支持政策目标为己任，而且成为推动其它国家安全要素彼此联动、相互转化的动力引擎。

构建战略传播体系的根本动力

奥巴马政府于2012年3月再次向国会提交《国家战略传播框架（修订版）》，总结了去两年所做的跨部门努力。报告显示，奥巴马任期内的战略传播体系在建制保障、理念贯通、政策整合等多方面取得实际进展，包括国家安全委员会、首长委员会、助理委员会以及跨部门政策委员会四级国家安全协同机制有效运转。在具体成果方面，一是战略传播在政策制订过程中的提前介入，“白宫已经确保公共外交和战略传播纳入主要政策评估，以便这些职能得到预先整合，而不是被附加到完全成熟的政策之中”；二是在战略传播在实践中发挥作用，“精心设计的传播和接触已经成为我们关键外交政策和国家安全事务的行动支柱。”

《国家战略传播框架（修订版）》的另一个显著内容是对未来的展望和决心。其中，对媒介生态环境的变化尤为敏感，一是强调“全球传播的持续快速发展，正在形成这样一道景观：我们与社会各界接触和沟通的能力至关重要。新媒体平台的发展，使全球民众能够用过去几年无法使用的方式与他人沟通和交流，并使社会和政治运动在动员支持者方面变得更加精明。”二是强调“随着我们的利益在21世纪不断扩展，我们必须更加擅长与日益扩大的角色圈进行沟通和接触……在这个竞技场上，我们面临的环境令人生畏……要在全球观念市场上有效地竞争，我们必须在未来几年里进行更睿智的投入。”

综上，维护美国全球霸权和美式价值观等广泛意义上的国家安全利益，是美国政府构建战略传播体系的根本动力。战略是目标、方式和手段的有机统一；国家安全战略是“开发、应用和协调国家权力工具（外交、经济、军事和信息）以实现有助于国家安全目标的艺术和科学”。冷战结束后，美国作为唯一超级大国，一度对国家利益失去清晰认知而在国家安全战略上缺乏远见，因而在对外关系中凸显霸权主义倾向，使美国国家形象和亲和力有所下降。“9•11”事件成为美国政府重新审视国家利益和国家安全战略的契机，虽然美国学界和战略界对国家利益的理解与界定存在许多争论，但各方都把战略传播与国家安全战略联系起来。在小布什政府的探索基础上，奥巴马政府建立了战略传播体系的“国家安全委员会（NSCS）模式”，稳定发挥决策与协调的双向促进作用，构建了特色鲜明、行之有效的领导体制和运行机制。

三、结构方式：言行同步、精心设计与非动力作业

战略传播在不同发展阶段具有非常不同的特征，在操作方面有着不同的要求。奥巴马政府首份《国家战略传播框架》把战略传播定义为“通过协调一致的言行和精心设计的努力，与目标受众进行沟通和接触。”该报告特别强调，国家战略传播的内涵适用于“（a）同步的言行以及它们如何被特定受众所感知；（b）旨在与目标受众进行沟通和接触的计划和活动，包括公共事务、公共外交以及专业信息操作的有效实施。”根据美国官方文献和学术界的一般共识，公共事务是指面向国内媒体与公众的信息活动，针对公共生活的各个方面。专业信息操作是指国防部和情报机构运用传播心理机制所从事的信息操控，包括灰色宣传、黑色宣传以及将信息“武器化”的认知对抗行动。有美国学者认为，传统的公共外交都与“我们”有关，侧重于解释美国的政策，对美国的生活和文化提出积极看法，努力让外国人对美国产生好感，以此促进“我们”目标的实现；“战略传播”则是关于“他们”——刺激睿智的公众思考“失控的意识形态以及在至关重要的全球化趋势中与世隔绝，给他们的国家所造成的代价”。作为国家安全战略的支撑系统，美国战略传播体系在操作层面建立一系列协同机制，把战略传播的不同表现形态整合为国家安全战略的有力支点。

言行同步，消除“说与做”的鸿沟

奥巴马政府首份《国家战略传播框架》指出：“使我们的言行一致是一个共同的责任，必须在政府中贯彻一种传播文化来培养”。“这样来理解战略传播，是基于‘我们做什么往往比我们说什么更重要’的认识，因为行动具有传播价值并传递信息。”

在国际政治场域，言与行的相互转化、相互借力乃至互换位置早已成为战略传播的源代码，旨在产生一加一大于二的“协同效果”。例如，从奥巴马政府的“亚太再平衡”战略，到特朗普政府的“印太战略”，再到拜登政府致力于恢复其在亚太地区影响力的“印太报告”，美国政府一方面与学界、智库及媒体合作，不断渲染“中国威胁论”，通过“以言代行”在地区国家拉帮结派；另一方面坚持“以行代言”，不断加强在南海对中国的抵近侦察和所谓“自由航行”行动，向世界宣示美国对华强硬立场。这一行动“以‘自导自演’的方式完成了‘航行自由’问题的‘自我实现’，逐步将‘航行自由’问题建构为‘安全挑战’，制造现实、具体的威胁印象，在安全化的动力学中与话语共同发挥作用”。经过十多年的言行协调与转换，美国政府跨界整合传播资源，完成了从“反恐”向“大国竞争”的安全战略转向。

“言行一致”在奥巴马政府战略传播框架下具体落实为“同步策略”，强调“协调行动和言论以推进美国政府的利益、政策和目标，是有效战略传播和更广泛意义上国家战略的一个重要组成部分”。此前小布什政府时期，美国一方面未经联合国授权就对别国动武，而不在乎国际舆论的反对；另一方面试图将各种反对声音纳入控制范围，不论这种反应是来自国内还是来自国外。这种被冠以“先发制人”的单边主义行动在本质上是狂妄自大和穷兵黩武，与美国在国际社会上一再宣称的自由、民主和人权等“普世价值观”严重不符，不能不导致世界各地的反美主义“不减反增”。有鉴于此，奥巴马政府认为“美国政府采取的每项行动都会传递出一个信息。因此，同步（策略）首先是高层领导特别是部门级别领导的一个共同责任。”不仅如此，奥巴马政府还认识到，“在过去，同步言行的重担经常被放在传播机构的肩上，但传播机构只是掌控和执行需要同步的能力和活动的一个子集。我们学到的一个教训是，大量超出传播机构管理的行动具有传播价值和影响力。”

鉴于战略传播的跨界特点以及军事行动在言行同步策略中具有特殊重要的意义，美国国防部在向国会提交的《战略传播报告》中指出：从根本上说，战略传播意味着分享意义（即沟通），以支持国家目标（即战略）。这包括倾听和传递，不仅适用于信息，也适用于传递意义的行动。国防部战略过程需要“改进行动、信息与政策目标的一致性”，在采取行动之前，对动态和非动态行动的潜在传播影响——其可能的“感知效应”——进行评估和规划。为落实这一战略承诺，国防部在信息协调委员会基础上扩大了成员资格，成立全球参与战略协调委员会（GESCC），每两周召开一次会议，以确定新出现的问题，并就正在采取的关键行动交换信息（包括战略传播研究、报告和长期规划文件），促进国防部行动的适当整合，消除“说与做”的鸿沟。

战略传播意义上的行动还包括政府对外发展援助。作为战略传播体系的责任主体之一，美国国际开发署（USAID）在奥巴马政府《国家战略传播框架》中的主要任务是致力于向受援国和美国合作伙伴人灌输人道主义和发展援助计划倡议，直接同当地利益攸关方打交道，设计并实施传播能力建设项目，包括基础设施建设和媒体培训。为此，奥巴马政府一方面提高了国际开发署在内阁的声音，允许国际开发署署长在必要时参加国家安全委员会会议，另一方面提升国际开发署及援助行动的国际影响力，使之更好地服务于美国战略目标和国家根本利益。在中东北非的“阿拉伯之春”运动以及发展中国家民主化改革等重大事件中，美国国际开发署通过资助媒体、民间机构及反政府组织等多种方式，发现并与关键受众保持接触，输出“人权、民主、自由”价值观，影响地区国家的政治局势和社会治理方式，提升地区国家民众对美国的亲近感。比较晚近的一个突出例证是：2021年2月缅甸军方接管国家政权后，美国国际开发署立即宣布，将原定援助缅甸政府的4240万美元重新分配，以支持民间社会组织。

精心设计的传播与接触

美国政府不仅把“精心设计的传播与接触”作为战略传播的核心内涵之一，而且将其视为“实现国家安全目标的重要能力之一”，强调从战略高度而不只是被动反应的意义上来考虑传播与接触的计划与行动。一般来说，国家安全目标具有长期性、稳定性、全局性和连续性等特点，与此相应，美国政府的战略传播拥有公共事务、公共外交、信息作战和其它尝试等包罗万象的项目与活动，各部分围绕国家安全目标紧密配合，精心专注于理解、接触、告知、影响和沟通，形成了以关键受众为核心、以长远预期为特色的战略传播能力。

关键受众也称目标受众，是体现美国战略传播“精心设计”的首要概念。奥巴马政府首份《国家战略传播框架》明确指出:“美国政府与外国公众进行沟通和接触的努力，取决于针对关键受众的信息研究和分析。”可以说，“在恰当的时候调动恰当的受众，不但有利于创造外交机遇、缓和引发战争的紧张局面，而且有利于控制冲突、解决美国国家安全面临的新威胁。”例如，基于“9•11”事件后对中东政策的反思，美国国务院早在2003年便开始资助出版“非政治性”的阿拉伯语杂志《你好》，面向埃及等11个国家发行，关键受众锁定为18 至 35 岁的阿拉伯青年人杂志，售价是每份约2美元。时任美国国务院公共外交特别协调人的克里斯多夫·罗斯认为，在这些年轻人的世界观“尚未定型之前”就同他们“保持对话”，这是“再好不过的事情了”。《华盛顿邮报》评论指出，这是美国政府试图在阿拉伯世界树立美国的“正面形象”努力的一部分，杂志的编辑方针就是要用正面报道来影响阿拉伯世界的年轻一代，让他们对美国从心底里有好感。此外，美国军方和美国国际开发署还将受众划分为5个层次：坚定支持者、温和支持者、中立者、温和反对者、坚决反对者，强调以务实性和战略性为选择依据并向适当的目标受众传达战略主题和信息，明确界定美国追求的“成功对所有目标受众的好处意味着什么”，否则，就会“把战略沟通资源浪费在不可能实现的目标上，让盟友士气低落，让敌人精力充沛”

“接触”（engagement）在美国战略传播框架中具有特别重要的意义，旨在强调美国政府并非仅仅注重单向传播，而应在相互尊重和共同利益基础上，与世界各地的组织、机构和团体建立长期联系，倾听他们的意见和心声，确定美国的行动被如何解读和认知。这样做，有助于产生战略信息，追求国家安全利益的长远目标。例如，在中东地区，奥巴马政府实施“战略收缩”，一方面持续“破坏”暴力极端主义的“名声”，另一方面减少美国的军事存在，与多个温和派穆斯林团体进行接触和沟通，增加“民生援助”的比例，了解他们如何思考和感知美国的优先事项。美国国务院国际信息局在官方网站设立了“美国的穆斯林生活”和“伊斯兰教在美国”专栏，展示美国的正面形象。在东南亚，奥巴马政府不再坚持对缅甸进行孤立与制裁的强硬作法，转而实施“务实接触”政策。该政策以美国国务院制定的《缅甸综合国家战略》为指导，以更灵活、更具隐蔽性的方式进行柔性施压和全面渗透，强化对民间智库、自由媒体及“草根公民社会运动”的支持，以“平衡中国正在增长的影响力”，期待缅甸国内发生潜在和持久的变化。通过长期、持续的接触努力，“美国取得了提升缅甸民众对美国的亲近感、传播灌输‘民主、自由’价值观、成功发现并与关键受众保持接触、影响缅甸国内政治局势、改变缅甸现代社会治理方式等成效，最终保证了美国国家利益在缅甸甚至东南亚地区的实现”。

灰色地带的非动力作业

近年来，美国官方高度关注“灰色地带”（Gray Zone）概念，委托智库针对“灰色地带”威胁开展了多项研究。美国政府和学界认为，当今世界“灰色地带”博弈是包括互联网信息战和虚假信息操纵在内的综合性对外战略工具。美国战略与国际研究中心的研究显示，“战略传播与舆论宣传”是美国在灰色地带的优先事项之一，旨在将“信息”视为治国方略的一个关键领域，“发展与美国灰色地带竞争计划直接相关的政治叙事”。

“非动力作业”（non-kinetic operations）是指战争或军事冲突等“动力作业”以外的软性胁迫，包括说服、引诱、操纵等手段。“非动力作业”与“灰色地带”竞争计划相互渗透，增强了美国战略传播的进攻性和穿透力。奥巴马政府《国家安全战略报告（修订版）》显示，美国“情报机构已经介入开源报告（包括社交媒体），并对当地战略传播环境开展定期评估”。美国国务院公共外交项目经常与秘密信息操作的投入结合起来，作为区域和国家战略的一个组成部分，“破坏竞争对手操纵和控制媒体、破坏自由市场和压制政治复兴”。

美国17家情报机构是国家战略传播体系中开展“非动力作业”和“灰色地带”竞争的主体，但基于隐蔽活动相关内容的敏感性和保密需要，美国官方文件对此极少正面阐述。不过，美国国防部《战略传播联动集成概念》明确指令：增进美国的信誉和合法性，培育有利于美国的态度和行为；诋毁对手的意识形态或政策，揭露对手的错误和谎言；说服特别受众采取特定行动来支持美国的目标；引诱对手采取或放弃特定目标行动。综合来看，“黑色”和“灰色”宣传基本由中央情报局、国防部国家安全局等机构负责，包括秘密控制国内外媒体、收买相关国家“意见领袖”以及通过长期资助等手段，诱使民间团体、智库和媒体从业者充当其代言人。据美国公开研究资料显示，中央情报局从事的所有隐蔽活动中，40% 是隐蔽性的对外政治性宣传活动，其经费 “远远大于其他公开机构（如美国民主基金会及现已归属美国国务院的原美国新闻署班底）的费用的总和”。

很显然，美国战略传播的非动力作业以精密的专业情报工作为基础，在实践中精准聚焦、靶向发力，牢牢掌握网络技术环境下的信息主动权，积极服务于美国的国家安全战略。美国中央情报局早在2005年已将“外国广播信息服务处”扩充为“公开信息中心”，从原来以分析目标国的广播、电视和印刷品为主，转向以分析网络信息和挖掘大数据为主，并与美国其它情报单位以及其他政府部门展开合作。“公开信息中心”的情报分析人员精通目标国的语言，长期关注目标国的政策变化和局势动向，熟练使用互联网搜索引擎，能将杂乱无章的冗余信息转化为可用的情报分析。2020年6月和8月，美国陆军第三军公共事务处总监迈尔斯·卡金斯在接受采访时曾使用“真相武器化”来描述美军对叙利亚和伊拉克的信息战和公共外交战略，强调要用真相化的信息来统治网络信息环境，在公众信息战（public communication warfare）中掌握主动权。

不过，基于国家安全战略的长期性和“灰色地带”冲突的渐进性、模糊性，美国政府总是尽力“淡化”战略传播的“锐度”，将责任主体的多种角色和职能集于一身。例如，在进行非动力作业时，驻外美国部队对当地居民而言代表着美国的形象，同时充当多种角色，如警察、医疗与民事服务的提供者、训练人员、谈判代表、舆论制造者、城市管理者、情报搜集者以及代言人等。

四、 实践策略：全政府全社会协同、以攻为守与先发制人

长期以来，我们习惯于用政府与社会的二分法来观察美国，以为有限政府和大社会是这个头号强国的本质特征，但美国战略传播体系却彰显出全政府与全社会的协同效应，为我们重新审视美国提供了新的角度。与此同时，从精心设计的接触到灰色地带的非动力作业，凸显了美国战略传播体系以攻为守、先发制人的特点，这与“美国维护国家安全带有鲜明的全面性、进攻性和排他性特征”可谓是一脉相承。

全政府与全社会协同的高效能传播

自20世纪末，美西方国家掀起了一股新的政府改革浪潮，“协同政府”、“整体政府”等概念与“新公共管理运动”彼此呼应，为“跨部门协同”提供了实践平台。据考证，英国托尼 • 布莱尔政府于1997年最先提出“协同政府”（Joined-up Government）的概念，强调“通过横向与纵向的协调，消除不同政策相互掣肘的情况，更好地利用有限资源”，或“将某一政策领域的不同利益相关者整合起来”。与此密切相关，“全政府”（Whole of Government）概念在澳大利亚、新西兰等国出现，“指的是公共服务机构通过跨部门合作来完成共同目标，同时对于特定问题做出联合政府的回应”。挪威学者克里斯滕森（Tom Christensen）等认为，全政府或整体政府“既包括决策的整体政府与执行的整体政府，也包括横向合作或纵向合作的整体政府……其涉及的范围可以是任何一个政府机构或所有层级的政府，也可以是政府以外的组织；它是在高层的协同，也是旨在加强地方整合的基层协同，同时也包括公私之间的伙伴关系”。

作为一种确保战略实施的原则与方法，“全政府”方式的关键在于政府各要素参与的“全”与“协调”。全社会（the whole of society）是指政府以外的媒体、企业、智库、大学、个体以及非政府组织等社会力量主动参与政府目标的一致行动。2010年5月，奥巴马政府《国家安全战略报告》首次提出增强国家安全能力的“全政府”与“全社会”路径，前者包括“更新、平衡与整合美国政府的全部权力工具，与盟友及伙伴共同努力”；“改进军民合作技巧与能力，使其相互补充、无缝衔接”；后者强调与私人部门、公司、基金会、非政府组织、大学、智囊团和宗教组织等非国家行为体的“有效沟通与合作”，开发利用“政府以外的聪明才智”。

美国战略传播体系通过国家安全协同机制的顶层设计和层层传导，最大限度地转化为全政府、全社会的多主体协同效应。以“锐实力”的战略传播为例，具有官方背景的非盈利组织美国国家民主基金会（NED）比较系统地建构了概念框架，诸多智库学者纷纷加盟，形成所谓“战略界共识”；美国两党政客利用自身影响力，不断呼吁和推动敌视中国议程，在国家安全战略和政策法案制订中彰显“锐实力”的意涵；美国之音、华盛顿邮报等官、商媒体推波助澜，在美西方国家引起一定程度的共鸣。在这一过程中，美国战略传播体系的多元主体各有各的运作逻辑，但又相互补充、相互借力，形成闭环高效的舆论动力圈。参与这场议题车轮战的领跑者与追随者轮番上阵，使其“动力系统”从量度与强度两个方面不断更新，无限延展了持续作战的耐力。可以说，在制造“锐实力”的多声部复调传播中，美国战略传播的多元主体组成了“利益攸关方”，各主体既有制造议题的愿望，也有追随议题的热情。

全政府与全社会的协同效应与复杂系统的自适应过程极为相似，系统内部各子系统间存在着非线性的相互作用，通过与外界进行物质、能量和信息的交换，产生从混沌无序向稳定有序演化的可能。具体说来，美国战略传播体系的全政府与全社会多元主体的协同效应并不需要什么人发号施令，有时系统内部甚至相互竞争、彼此消耗，但最终总能在对外话语中形成合力。例如，美国商业媒体不仅与政府之间不存在隶属关系，而且在内外政策话语上还经常刻意与政府保持距离，尤其对国内问题更是以挑刺和施压为特色，这不但为美国赚足了“自由”、“民主”的名声，而且丝毫没有影响其在整个战略传统体系中的独特作用和影响力。究其根源，一方面是美国政府善于发挥官方信源的新闻价值，通过新闻发布等全方位服务手段占据媒体版面和时段，或以“私下泄漏”、“试探气球”等多种方式对商业媒体进行“精准投喂”，有时还会对不听话的特定媒体打招呼，甚至直接批评、发出威胁；另一方面是在美国媒介市场上，维护社会主流价值观与市场影响力之间存在着正相关性，因此商业媒体在涉及国家利益和民主价值观等重大议题上总是与社会大多数的偏好保持一致，无形中与美国对华战略竞争的核心诉求达成默契。

以攻为守与先发制人

美国战略传播体系国家安全委员会的直接领导下，包括国务院、国防部、国际开发署、全球媒体署以及17家情报机构联合体在内的多个责任主体，定期召开联系会议，动态调整对外传播的联动举措。其中，全球媒体署（Agency for Global Media）作为战略传播体系责任主体之一，由广播理事会（BBG）于2018年改制而来，声称“组成美国全球媒体署（USAGM）的六个实体隶属于联邦政府，在对美国国家利益至关重要的共同承诺中相互补充”。这一改制方案源于《2017财年国防开支法案》，足见其与国家安全的紧密联系。从广播理事会到全球媒体署，其监管下的外宣媒体不仅为香港所谓的“民间社会团体”提供培训和强化援助，支持“反中乱港”暴力活动，而且打着“宗教自由”的幌子，与“法论功”非法组织相互勾结。

特朗普任期内，美国战略传播体系各责任主体轮番上阵，不仅把新冠病毒溯源政治化、污名化，炮制多种版本的“溯源报告”和对华“追责”法案，而且持续炒作涉疆、涉港议题，肆意干涉中国内政。特朗普政府还针对中俄发起“打击影响力渗透”行动，施压高校关闭孔子学院，将中俄驻美新闻机构列为“外国政府代理人”和“外国使团”。推特、脸书等商业平台媒体积极配合，不仅给中国官方媒体账号“贴标签”，还在涉港、涉疆等议题上封杀数万个“挺中”账号。

拜登上台后，美国《2021年战略竞争法案》从经济、科技和外交等各个层面加强对中国的战略围堵，规划设计了对华实施战略传播的路线图。例如，法案要求在2022年至2026年的每一财年投入3亿美元，用于采取各种措施打击“中国的全球影响力”。法案还有针对性地要求其中一部分资金将会投给“独立媒体”和所谓的“第三方”民间团体，用于反华报道，散播关于中国“一带一路”的“负面消息”。此外，该法案第66-67页还规定，每个财年通过美国国际媒体署安排执行1亿美元，用于自由亚洲电台在中国的扩张，增加对汉语普通话、藏语、维吾尔语和粤语服务的资助。很显然，美国战略传播体系是美国实施国家安全战略的重要抓手，在实践中全面体现其聚焦“大国竞争”的安全观念与安全政策。

美国以系统化的传播架构向世界输出“普世价值”或自由民主制度模式，本质上是维护全球话语霸权及霸权利益。例如，自俄乌冲突爆发以来，美国多元传播主体始终强调，西方自由民主体制遭到独裁专制政府的威胁，把支持乌克兰描述成“为自由民主而斗争”，以此最大限度动员各国对俄实施超限制裁，同时有效遏制欧盟及地区国家的安全战略自主意识，并为消耗俄罗斯和北约继续扩张提供借口。究其根源，“自由民主”作为西方国际社会的高概念，能够最大限度地发挥安全话语的传播力和影响力，不断加固美国作为其盟友安全体系领导者的合法性。同时，美国战略传播体系各责任主体还针对中俄关系展开“消极叙事”，抹黑中国在俄乌冲突中的客观中立立场，积极服务于拜登政府新版《国家安全战略报告》所确立的对华方针。